PIT - Polska Izba Turystyki

Polska Izba Turystyki
Biuro Wykonawcze
Marszałkowska 9/15 lok. 29
00-626 Warszawa
tel. 22 826 55 36
fax. 22 826 55 36

 Artykuły naszych ekspertów

» Start » Artykuły naszych ekspertów

Po co ta nowelizacja? - Stanisław Piśko

      Takie pytanie można postawić po zapoznaniu się z projektem nowelizacji ustawy o usługach turystycznych opracowanym przez Rząd i zaakceptowanym przez Komisję Sejmową w dniu 19 stycznia 2010 r. 

      Analizy rządowego projektu opracowanego przez Ministerstwo Sportu i Turystyki można dokonać przez pryzmat tego czego w ustawie nie ma, oraz tego co w niej jest. Wśród pominiętych w projekcie rządowym regulacji jest wiele istotnych zagadnień dotyczących działalności polskich biur podróży. Brak tych pominiętych regulacji oraz proponowany przez Rząd tzw. system zabezpieczeń turystycznych, są przedmiotem głównego sporu pomiędzy Ministerstwem Sportu i Turystyki a środowiskiem turystycznym. Przy czym o ile w sprawie systemu zabezpieczeń turystycznych pogląd branży turystycznej nie jest jednolity to już w przypadku pominiętych regulacji pogląd izb turystyki zrzeszających biura podróży jest prawie taki sam. 

Brakujące regulacje
      Projekt nie zawiera kilkudziesięciu regulacji zgłoszonych przez biura podróży, a także wielu zmian, które zawarte były w pierwszej wersji projektu rządowego z dnia 25 marca 2009r. Pominięcie niektórych z nich jest zdumiewające. Musi ono rodzić refleksję na temat gotowości i możliwości podejmowania problematyki biur podróży przez Ministerstwo Sportu i Turystyki.
Wśród wielu pominiętych przepisów są m.in. takie jak: regulacje dotyczące przedawnienia roszczeń z tytułu umów o świadczenie usług turystycznych, dopuszczenie możliwości stosowania przez polskie biura podróży tzw. potrąceń zryczałtowanych przy rezygnacji przez klientów z wcześniej opłaconych wyjazdów (możliwość stosowania takich potrąceń istnieje we wszystkich krajach Unii Europejskiej) czy też uznanie, że wzrost ceny imprezy turystycznej nie przekraczający 10% nie jest znaczącą zmianą warunków umowy upoważniającą klienta do bez kosztowej rezygnacji z wyjazdu (zasada taka wpisana jest w ustawodawstwie sześciu krajów Unii Europejskiej). 

Zabezpieczenia finansowe       
      Osobnym zagadnieniem są tzw. zabezpieczenia finansowe, których formę określają nowe przepisy art.5 ust.1 pkt.2 ustawy. W przepisach tych zrezygnowano po dyskusji na Komisji Sejmowej z zapisu mówiącego o konieczności posiadania przez Biuro Podróży zabezpieczenia na pokrycie w pełnej wysokości kosztów powrotu klientów do kraju i zwrotów ich wpłat w przypadku, gdy organizator turystyki lub pośrednik turystyczny wbrew obowiązkowi nie może tego dokonać. Pozostawiono jednak obowiązek pokrycia kosztów powrotu klientów z imprezy, oraz zapewnienia zwrotów wpłat. Formalne skreślenie wyrazów „w pełnej wysokości” nie ma żadnego merytorycznego znaczenia bowiem i bez tych słów chodzi o zwrot pełny a nie częściowy. W przepisie tym obowiązek posiadania środków na zwrot wpłat i pokrycie kosztów powrotu nałożono na przedsiębiorcę oraz określono jaka ma być forma tego zabezpieczenia. Formą tą może być: zawarcie umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, lub zawarcie umowy ubezpieczenia na rzecz klientów, lub przyjmowanie wpłat klientów wyłącznie na rachunek powierniczy jeżeli usługi turystyczne wykonywane są wyłącznie na terenie kraju.
      Żaden przepis ustawy nie definiuje jak wysokim zabezpieczeniem musi dysponować przedsiębiorca by spełnić określone w ustawie warunki. Zgodnie z przepisami art.10 ustawy Minister Finansów określa tylko minimalną sumę gwarancji bankowej lub minimalna sumę gwarancyjną na rzecz klientów wymaganą od przedsiębiorcy. Natomiast przedsiębiorca musi sam określić sumy właściwe tych gwarancji w przedkładanej Marszałkowi Województwa gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej. 

Rachunki powiernicze       
      Analizując przedstawione w projekcie formy zabezpieczeń w kontekście potrzeb polskiej turystyki, może okazać się iż dwie z nich będą zupełną fikcją istniejącą tylko w ustawie. Zabezpieczenia wymagane od organizatorów turystyki krajowej i zagranicznej turystyki przyjazdowej były i zapewne będą na znacznie niższym poziomie niż zabezpieczenia wymagane od organizatorów zagraniczne turystyki wyjazdowej. Stąd też uzyskanie ich jest mniejszym problemem. Trudno więc przypuszczać by organizatorzy turystyki w kraju musieli sięgać po formę zabezpieczeń jaką są rachunki powiernicze. A tylko dla nich są one w ustawie stworzone. Forma ta pozostanie więc z pewnością wyłącznie teoretyczną możliwością. Nie można jednak nie zadać w tym miejscu pytania dlaczego nie przewidziano możliwości skorzystania z takiego zabezpieczenia przez bardziej tego potrzebujących organizatorów turystyki zagranicą. 

Ubezpieczenia na rzecz klientów        
      Drugą formą pozostałą wyłącznie na papierze mogą być ubezpieczenia na rzecz klientów. Tak może się stać o ile ubezpieczenia te będą zawierane tak jak dotychczas na rzecz każdego klienta z osobna a minimalną sumą gwarancyjną określaną przez Ministra Finansów będzie cena imprezy turystycznej. Wówczas ubezpieczenie organizatora turystyki jest co najmniej równe łącznym planowanym przychodom z organizacji imprez turystycznych. Ta forma jest niewątpliwie najlepszym w Europie zabezpieczeniem klienta, tylko wiąże się ona z bardzo dużym ryzykiem ubezpieczyciela. Tak dużym iż w ostatnich latach część ubezpieczycieli wycofała tą formę ubezpieczeń ze swojej oferty, a pozostała część żądała za ich zawarcie coraz większych opłat. Towarzyszyły temu trudności w zapewnieniu reasekuracji dla tych ubezpieczeń. Prowadziło to do stopniowego zastępowania ich gwarancjami.
      Mając na uwadze zaistniałą sytuację zespół opracowujący na zlecenie Ministerstwa Sportu i Turystyki w roku 2008 założenia nowelizacji ustawy zaproponował „ucywilizowanie” tego ubezpieczenia i zawieranie go przez przedsiębiorcę na rzecz klientów na minimalną sumę gwarancyjną stanowiącą odpowiedni procent jego łącznych obrotów z tytułu organizacji nabywanych przez nich imprez. Łączne środki z tytułu takiego ubezpieczenia byłyby więc równe środkom z gwarancji. Opłata za jego uzyskanie byłaby wyższa od opłaty za gwarancją. Ale byłaby niewątpliwie niższa od opłaty za zawarcie obecnej umowy ubezpieczenia obejmującej co najmniej 100% obrotów z tytułu organizacji imprez na rzecz klienta. Przedsiębiorcy chcący zawrzeć taką umowę nie musieliby posiadać żadnego majątku pod zastaw wymaganego przy udzielaniu gwarancji. Forma ta mogłaby okazać się korzystna szczególnie dla małych biur podróży dominujących na polskim rynku turystycznym. Możliwość takiego przekształcenia tego ubezpieczenia przewidziano w projekcie ustawy z dnia 25 marca 2009r. Obecnie z tego zrezygnowano.
      Utrzymanie tego ubezpieczenia w formie dotychczasowej może okazać się niemożliwe, bowiem prawa rynku, którymi muszą kierować się ubezpieczyciele są silniejsze od wszelkich ewentualnych nakazów i poleceń. 

Gwarancje bankowe i ubezpieczeniowe       
      W kontekście przedstawionych faktów jedyną realną formą zabezpieczeń finansowych wymienioną w ustawie mogą okazać się gwarancje bankowe lub ubezpieczeniowe. Obecnie podstawą określania wysokości gwarancji w obowiązujących przepisach ustawy są roczne przychody z tytułu świadczenia usług (organizacji bądź pośrednictwa) na rzecz klientów. Klientów rozumianych (zgodnie z art.3 pkt.11 ustawy) jako nabywców usług turystycznych w celach niezarobkowych. Dlatego też przy określaniu przychodów z tytułu sprzedaży nie należało dotychczas uwzględniać przychodów z tytułu nabywania usług turystycznych przez innych przedsiębiorców. Obecnie istnieją podstawy do przypuszczeń iż podobnie jak w projekcie z 25 marca 2009 roku, Ministerstwo Turystki zaproponuje przy ustalaniu podstawy naliczania gwarancji uwzględnianie całych obrotów biura podróży z tytułu danego rodzaju działalności. Rozwiązanie takie może spowodować wzrost wysokości gwarancji (liczonej nawet jako taki sam jak obecnie procent od sprzedaży) o kilka lub kilkadziesiąt razy.
Szczególnie dotkliwie ten wzrost mogą odczuć biura podróży zajmujące się we współpracy z biurami z zagranicy organizacją zagranicznej turystyki przyjazdowej.Możliwy jest także wzrost do 12% (od sprzedaży) gwarancji dla organizatorów zagranicznej turystyki wyjazdowej. Taki bowiem jej poziom proponowano w projekcie z dnia 25 marca 2009 roku. 

Zapewnienie zwrotów w pełnej wysokości      
       Biuro podróży chcące spełnić warunek pokrycia kosztów powrotów klientów do kraju oraz zwrotu wpłat (wszystkich) może postąpić na dwa sposoby. Uznać, że posiadanie gwarancji na minimalnym określonym przez Ministra Finansów poziomie, stanowi spełnienie tego warunku lub próbować oszacować dostateczny poziom tych gwarancji w oparciu o własne analizy albo opinie ekspertów. Potrzebę zadeklarowania przez przedsiębiorcę kwoty gwarancji niezbędnej na sfinansowanie określonych w ustawie kosztów i wypłat przewiduje wzór gwarancji mający stanowić załącznik do ustawy. Marszałek Województwa, którego zadaniem jest przestrzeganie zgodności z ustawą treści gwarancji przedkładanych przez przedsiębiorcę, może uznać iż gwarancje w wysokości minimalnej ustalonej przez Ministra Finansów spełniają wymóg ustawy lub może zażądać racjonalnego uzasadnienia i określenia ich poziomu. Można przewidzieć w stopniu graniczącym z pewnością iż większość przedsiębiorców będzie przedkładać gwarancje w wysokości minimalnej a jak postąpią marszałkowie województw pokarze praktyka. 

Bezpieczeństwo klienta.       
       Wprowadzone nowelizacją ustawy przepisy w niewielkim stopniu zwiększają bezpieczeństwo klientów, bowiem nawet 12% liczone od przychodów gwarancje nie dają pewności, że środków na określone w ustawie powroty i wypłaty wystarczy. Jak dowodzą doświadczenia Polski i innych krajów Unii cel taki pozwalają zapewnić gwarancje stanowiące ok. 25% obrotów przedsiębiorcy. Podnoszenie ich do takiego poziomu stanowi jednak zbyt duże obciążenie dla przedsiębiorców, dlatego też tylko nieliczne kraje Unii wybrały tą drogę. Większość z nich stworzyła systemy zabezpieczeń finansowych, na które składa się posiadanie równocześnie niewielkich gwarancji lub ubezpieczeń oraz równoczesna przynależność do obligatoryjnych lub dobrowolnych funduszy. Takie rozwiązania, jeżeli nawet w znacznym stopniu nie obniżają obciążeń biur podróży, to pozwalają na rozłożenie ich w czasie i powiązanie z realnymi, faktycznymi przychodami. Stworzony natomiast dzięki temu system bezpieczeństwa zbiorowego pozwala na pełna ochronę finansowych interesów klientów.
       W przypadku polskiej ustawy bezpieczeństwa klientów nie zwiększa też rezygnacja z przepisu zawartego w pierwszej wersji projektu rządowego nowelizacji ustawy z dnia 25 marca 2009 roku, który stanowił iż „przyjmowanie przez przedsiębiorcę od klientów przedpłat przekraczających 10% ceny imprezy turystycznej w okresie wcześniejszym niż 3 miesiące przed jej rozpoczęciem wymaga zwiększenia sumy zabezpieczenia proporcjonalnie do wydłużenia okresu pobierania tych przedpłat”.
      Brak tego przepisu będzie nadal umożliwiał zaciąganie przez biura podróży nie oprocentowanych długoterminowych kredytów u klientów. Może także stanowić tak jak dotychczas punkt wyjścia do wcześniejszego gromadzenia środków przez przedsiębiorców planujących upadłość. Być może brak możliwości pobierania tych wcześniejszych przedpłat (w Niemczech można je pobierać dopiero na 30 dni przed wyjazdem) mógłby spowodować znaczne obniżenie wysokości zabezpieczeń wymaganych od organizatorów turystyki i pośredników turystycznych.
       W przepisach ustawy nie przewidziano także żadnej możliwości ingerencji w działalność przedsiębiorcy nawet w przypadku ewidentnego zagrożenia jej upadłością. W takiej sytuacji zarówno marszałek województwa, jak i podmioty, które udzieliły zabezpieczeń mogą tak jak dotychczas tylko czekać. Inne jakiekolwiek działania będą bowiem sprzeczne z obowiązującym nadal prawem. Nie zwiększa to bezpieczeństwa klientów. 

Bezpieczeństwo biur podróży.
      Powyższa analiza przepisów projektów ustawy dotyczących zabezpieczeń finansowych wymaganych od polskich biur podróży musi prowadzić do kilku wniosków. Pierwszym z nich jest fakt skomplikowania od strony prawnej zasad i możliwości nabywania zabezpieczeń finansowych. Drugim jest niewątpliwy wzrost wysokości obecnych zabezpieczeń. Trzecim jest nieuchronny wzrost opłat za ich uzyskanie. Czwarty to fakt, że w praktyce jedynym realnym zabezpieczeniem możliwym do uzyskania przed organizatora lub pośrednika turystycznego będzie gwarancja bankowa lub ubezpieczeniowa. Piąty wniosek wynika z czwartego, a jest nim stwierdzenie, iż zabezpieczenia będą mogli uzyskać tylko przedsiębiorcy dysponujący odpowiednio dużym majątkiem, który będzie wymagany od nich pod zastaw przy udzielaniu gwarancji. Taki zespół uwarunkowań towarzyszący uzyskaniu wymaganych zabezpieczeń będzie mógł być spełniony tylko przez nieliczne polskie biura podróży. Stąd też można postawić wielce prawdopodobną tezę, że wprowadzony nowelizacją ustawy system zabezpieczeń zagraża bezpieczeństwu polskich biur podróży, a ściślej zagraża możliwości dalszego prowadzenia przez nich działalności w roli organizatorów turystyki i pośredników turystycznych.
       Tezę tę można sprawdzić wprowadzając w życie przepisy ustawy. Skutki tego sprawdzenia mogą jednak okazać się nieodwołalne, a może nimi być zaprzestanie działalności przez setki polskich organizatorów turystyki. Następstwa tego „wybicia” polskich biur podróży będą miały również negatywny wpływ na działalność towarzystw ubezpieczeniowych pozbawionych przychodów nie tylko z opłat za gwarancje i ubezpieczenia, z których uzyskania zrezygnują organizatorzy turystyki i pośrednicy turystyczni, ale również pozbawionych wpływów z tytułu zawierania umów ubezpieczeń od następstw nieszczęśliwych wypadków i kosztów leczenia przez organizatorów wyjazdów za granicę.
       W tym kontekście mająca wyobraźnię część środowiska turystycznego musi zadać pytanie, dlaczego autorzy ustawy nie podjęli wysiłku stworzenia przynajmniej nieobligatoryjnego funduszu zabezpieczeń turystycznych, który pozwalałby (jak proponowano) na obniżenie wysokości gwarancji do maksimum 4% przychodów, obniżał do możliwego do spełnienia poziomu obciążenia biur podróży i zapewniał prawie pełną ochronę finansowych interesów klientów. Fundusz taki byłby też alternatywą i uzupełnieniem dla zaproponowanych w ustawie bardzo ograniczonych i kosztownych możliwości uzyskania koniecznych zabezpieczeń przez biura podróży. 

Konkluzje.       
      Pierwszą konkluzją może być pytanie, czy przeciwnicy utworzenia funduszu mówiący dziś „to dzięki nam nie ma funduszu zabezpieczeń turystycznych” będą mieli odwagę powiedzieć za dwa lata to samo i równocześnie dodać iż to także dzięki nam nie ma już na polskim rynku turystycznym około 2 tysięcy organizatorów turystyki.
      Drugą konkluzją jest konstatacja iż autorzy ustawy posiadali pogłębioną analizę sytuacji na polskim rynku turystycznym, rozległą wiedzę i dziesiątki rozwiązań zgłaszanych przez środowisko turystyczne, a pomimo to nie mogli, nie potrafili, czy też nie chcieli przygotować oczekiwanej powszechnie, dobrej nowelizacji ustawy o usługach turystycznych.
      W opracowanym projekcie zmian w ustawie znaczna część jej przepisów dotyczy sposobów prowadzenia rejestrów, kontroli przedsiębiorców i sankcji za łamanie określonych prawem zasad prowadzenia działalności. Na biurokrację nie brakło miejsca w okrojonych w stosunku do pierwotnych zamiarów przepisach noweli ustawy. Będziemy więc mieli dobre rejestry, sprawny system kontroli, tylko nie będzie kogo rejestrować i kontrolować. Po co komu taka nowelizacja?! 

Stanisław Piśko